国务院近日发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。“两权”抵押贷款意义何在?我省“两权”抵押进展如何?其中还有哪些制约因素?
“开展农村‘两权’抵押贷款是党的十八届三中全会上提出的。”省委农工办主任诸纪录说，农民住房财产权抵押比较好理解，而土地经营权抵押是农村集体土地“三权分置”后才具备条件的。所谓“三权分置”，即农村土地分为所有权、承包权和经营权，所有权是集体的，承包权是农民的；近年来土地流转规模越来越大，承包权和经营权产生分离。承包权不能抵押，经营权可以抵押，因为经营权在获得过程中就已经注入了资本，即土地流转费用，因此，中央倡导积极稳妥地开展土地经营权抵押贷款。这次国务院出台的《意见》进一步明确，“两权”抵押贷款试点地区应该是农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，交易行为公开规范，具备较好基础和支撑条件的地区；是农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，具备规模经济效益的地区；同时是农村信用环境较好，配套政策较为健全的地区。“‘两权’抵押贷款赋予农民更多财产权利，对有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，意义深远。”他说。
到目前为止，“两权”抵押在我省均已有试点。去年，常州市武进区被农业部等13个部门联合批复为第二批农村改革试验区，试点内容包括土地经营权抵押贷款，从去年3月发放第一笔贷款，迄今为止，该区总共发放17笔贷款，贷款总额超过1700万元。今年，国土部确定常州市武进区为宅基地使用制度改革试点区，目前这项工作正在武进展开。
我省新沂市早在2010年初就试水农民住房财产权抵押贷款，到今年为止，共有3202户农户抵押了自己的住房，获得44186万元贷款。“新沂的试点在全国来说也是比较早的。”诸纪录说，当然，新沂的试点范围有其特殊性，因此，这一试点后来没有推得更广。
除了武进区，我省还有一些地方自发地试行土地经营权抵押贷款，如泗洪县、泗阳县等。就贷款规模而言，泗洪县是比较大的，从去年5月至今年8月，已发放198笔经营权抵押贷款，贷款总额9017万元。
该县县委农工办主任朱殿华告诉记者，开展土地经营权抵押贷款业务的是泗洪县农村商业银行，贷款的对象主要为农户及经土地流转后获得土地经营权、在工商部门或县委农工办登记备案的种养大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体，贷款（或授信）额度原则上不超过土地经营权抵押确认价值的70%。
“在经营权价值确认上，我们与其他地方单纯考虑流转费用不同。”朱殿华说，全县土地流转费用每亩每年从600元—950元不等，经营权价值除了包括流转费用外，还包括该片土地上预期可获经济效益。举个例子，如果土地流转费每年每亩800元，流入土地者是种粮食的，预期每年每亩获利400元，那么，确认的每亩经营权价值就是1200元；确认这一价值后，农商行以这一价值的70%发放贷款。到目前为止，银行没有拒绝过一笔符合条件的贷款。该县城头乡种粮大户彭德军流转了3000多亩土地，最近刚从农商行获得200万元贷款。从申请贷款、确认经营权和预期收入的价值，到贷款发放，用了不到一周时间。而且，由于县财政设立了支农信贷风险补偿基金，彭德军还能获得20%的贴息。
然而，记者同时了解到，“两权”抵押，题已破，但大面积推广，还有需要破除的制约因素。就农民住房抵押贷款而言，《担保法》第37条第二项明确规定，农村宅基地不能抵押；《物权法》明确禁止农村宅基地使用权进行抵押；《土地管理法》也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。而农民住房与宅基地是不能分离的，这也是新沂市试点农房抵押未能进一步推广的原因。此外，目前的政策对宅基地流转是有限制的，最多只允许在本村范围内流转，这也给发放贷款的银行增加了顾虑。
与农房抵押相比，理论上来说，土地经营权抵押可操作性就要强很多，因为“三权分置”赋予了经营权以独立的权益，然而，就是这一比较可操作的抵押贷款，在实际操作中也遭遇金融机构的冷遇。以武进区为例，为了让4家银行放心放贷，区财政拿出400万元作为风险基金，万一发生到期不还的贷款，到期1个月后发出预警，由风险基金先行向银行垫付占贷款额60%的资金，银行收回贷款后则归还垫付的资金。即便如此，仍有银行要求农民提供其他抵押物，如该区一家流转了150亩土地种植红心芋头的家庭农场场主，最后还是以其家族的厂房和机械作抵押才拿到贷款的。
“正因为还有很多问题待明确、待解决，因此，‘两权’抵押目前是试点阶段。”诸纪录说，其中，土地经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。
